人口小县机构整合背后：高海拔致多人请病假部门剩下一两个干活的
图为航拍的青海省果洛藏族自治州玛多县，该县平均海拔4500米以上 图/视觉中国
果洛州玛多县地处青海省南部，平均海拔4500米以上，面积2.53万平方公里，非流动人口1.46万人且居住分散。2023年的机构整合，让这座青海省人口总量最少、机构编制规模最小的人口小县为外界所关注。
2023年岁末，《青海新闻联播》刊发的系列报道披露，在玛多工作，每位干部面前最大的挑战就是平均4500米的高海拔。一本本按月统计的科级干部请假条，请假内容不少与高海拔引起的身体不适有关。
玛多县委常委、组织部部长周峰邦介绍，每个月的请假条装订成一本，按月统计，7月份因为家里面孩子的上学，这些请假的比较集中一点。相对来说平均下来一个月是90到100人次，能达到50%，相当于一半人请假。我们大概是两百人左右科级，干部里面请假的是100人。
图为每个月的科级干部请假条，都会订成一本，请假内容不少与高海拔引起的身体不适有关 图/视频截图
“请假的人多了以后，不请吧，都是确实生了病，有的同志是长期三级高血压，坚持带病上班，有的确实是家里老人生病，孩子无人照顾。要是请假了吧，工作也没办法开展，比较矛盾。”周峰邦表示。
而只要有人提出请休假，一些“四人以下局”就会出现停摆问题。玛多县委书记丁凤山称，玛多县人口少、编制少、服务半径大、海拔又高，条件又艰苦，平时请假的人又多，基于这样的一种情况，所以启动改革的步伐。
玛多县委编办此前介绍，改革前，全县县直党政群机构共28个，除个别用编需求较大的部门外，部门行政编制平均不到4名，“四人以下局”13个，占据玛多县党政群机构的近“半壁江山”，机构普遍规模小、力量散。在众多的“四人以下局”中，除去1正1副或1正2副的领导，部门普通干部行政编制仅1—2名，甚至没有，干部结构很不合理。而县直党政群机构行政编制共154名，平均服务半径为164平方公里，相当于内地3—4个乡镇的面积，庞大的服务半径让单个部门更加“势小力微”。
在玛多县委编办主任梁文广看来，玛多县这个改革其实已经到了不得不改的时候了。“原来的线名，我们就满打满算算了4个编制，去掉一正2副或者一正三副干活的基本上就没有，因为这里海拔高，所以不排除有些干部就请病假就走了，然后部门平均剩下两个干活的，可能就一个干活的，这样一来你看加上这么大的服务半径，这么艰苦的条件，所以你看工作开展的困难有多大。”
澎湃新闻早前报道提到，玛多县“人口小县”机构整合将改革前的25个党政机构整合设置为20个，其中党委机构6个、政府工作部门14个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%，旨在构建“大监督”“大组织”“大文化”“大生态”“大农牧”“大保障”“大建设”“大执法”的“大部门”机构职能框架。
玛多县“人口小县”机构整合将改革前的25个党政机构整合设置为20个，图为有关报道截图
其中，原县人力资源和社会保障局承担的人事管理职责剥离出来，组建县人事局，与县委组织部合署办公；县文体旅游广电局与县委宣传部合署办公；县乡村振兴局与县农牧和科技局合署办公；原县交通运输局、原县住房和城乡建设局全部职责整合，组建县交通运输和住房城乡建设局。玛多县还组建县委群团工作委员会，统筹协调全县群团工作。其主任为县委分管群团工作的1名常委，其成员为各群团组织负责人。
改革后，玛多县党委机关有6个，分别是：县纪委县监委机关（县委巡察办）、县委办公室、县委组织部（县人事局）、县委宣传部（县文体旅游广电局）、县委统战部（县民族宗教事务局）、县委政法委（县司法局）。
政府工作部门共14个，分别是：县政府办公室、县发展和改革局、县教育局、县公安局、县民政和社会保障局（县医疗保障局、县退伍军人事务局）、县财政局、县交通运输和住房城乡建设局、县农牧和科技局（县乡村振兴局）、县自然资源和生态环境林草水利局、县卫生健康局、县统计局、县应急管理局、县审计局、县市场监督管理局。
玛多县委编办认为，玛多县人口小县机构整合，较大程度解决了玛多县党政群系统长期以来存在的“小、散、弱”、低效能等问题，机构整合后部门设置更加精简，部门规模显著扩大，部门干部结构更合理，部门力量更加集约，部门权责边界更加明晰，部门间协调成本明显降低，县域内同类型事项推动落实效率显著提升，初步形成了简约高效的基层管理体制。
又一个人口小县完成机构改革。在县域人口流向大城市的背景下，人口小县的发展备受关注。
青海省果洛藏族自治州玛多县在近日宣布完成了人口小县机构整合试点工作。这个总人口约1.48万人的县，自2022年5月初开展人口小县机构整合试点。根据此前披露，改革后，玛多县将改革前的25个党政机构整合设置为20个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%。
而除了青海之外，近年来，山西、安徽、湖南、内蒙古等地也在相继推进人口小县机构改革试点。接受第一财经采访的专家分析表示，人口小县通过机构大部制改革，有利于降低行政成本和财政负担，提升行政效能。
微信公众号“玛多融媒”23日发布的来自玛多县委编办的解读文章称，在保障基层政权职能完整和基层基础工作力量不减弱的前提下，玛多县全方面开展机构职能调整探索，让自身拥有更加精干、更加简约、更加协同的机构设置和职能配置，以更大程度节约行政成本、提高运行效率，由此实现玛多行政效能和行政水平的大幅提高。
文章称，玛多县编制总量少，改革前，全县县直党政群机构共28个，除个别用编需求较大的部门外，部门行政编制平均不到4名，“四人以下局”13个，占据玛多县党政群机构的近“半壁江山”，加之玛多县地域面积广，平均海拔高，自然条件恶劣，服务半径大，人员力量分散，部门间相近职能较多，导致县直各部门行政效能发挥受限，服务保障能力捉襟见肘。
2022年4月底，青海省委机构编制委员会对玛多县人口小县机构整合工作作出安排部署，确定玛多县为全省试点。玛多县委编办介绍，玛多县将改革前的25个党政机构整合设置为20个，其中党委机构6个、政府工作部门14个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%，旨在构建“大监督”“大组织”“大文化”“大生态”“大农牧”“大保障”“大建设”“大执法”的“大部门”机构职能框架。
青海之外，山西推进相关改革已有年头，且成为其他省份学习对象。山西省15万人口以下的人口小县数量较多，存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等明显问题，自2020年以来，山西前后两批6个试点县（忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县）探索人口小县机构改革。通过推进“大部制”、扁平化改革，试点县机构、编制、人员数量均有所下降。
安徽、湖南、内蒙古等省份也在推进人口小县机构改革试点工作。根据湖南日报报道，今年8月11日，湖南省委书记沈晓明在古丈县调研时表示，要坚持实事求是，一切从实际出发，积极试点推进人口小县机构编制改革，优化政务服务效能，减轻财政供养压力，把有限的财力更多用于保障和改善民生。
今年7月，安徽省委编办对网友留言进行回复时提到，经安徽省委编委同意，在全省范围内选择了4个非流动人口较少的县（区）开展人口小县机构改革试点，并组建了省及相关市、县（区）改革工作专班，协调推进试点工作。
今年2月，内蒙古自治区党委编办与自治区研究室赴山西省开展联合调研，学习山西省人口小县机构改革试点经验。
作为人口大国，我国共有2844个县级行政单位，除去977个市辖区，还有1800多个县和县级市。从县域人口分布来看，受自然地理条件、经济社会持续健康发展、产业体系等因素的影响，县域之间的人口数量差异较大。
第一财经记者根据第七次全国人口普查数据梳理发现，共有91个县域非流动人口超过了100万大关，分省份来看，江苏最多，共有12个；浙江位居第二，有11个；广东、山东、河南各有10个。其中，江苏的昆山和福建的晋江非流动人口超过200万人。
相比之下，一些人口小县往往只有几万到十几万人。根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。
中小城市研究院院长牛凤瑞对第一财经分析，总的来看，人口向中心城市集聚的趋势仍在持续，有相当大一部分县域的人口呈现减少态势。对人口小县来说，要解决管理的效率和效能问题。所以通过机构大部制改革，有利于提升行政效率，降低行政成本。
比如，在人口小县总的编制有限的情况下，如果机构设置过多过细，必然导致相关机构规模小，力量过于分散，行政效能发挥受限。因此，通过推进机构整合，合并同类项，有利于提升行政效能和服务保障能力。
另一方面是减少行政成本、减轻财政负担压力。广东省体改研究会执行会长彭澎对第一财经分析，很多人口小县财政收入比较有限，入不敷出的情况下，必须依赖于财政转移支付，财政供养压力大。
彭澎说，人口小县如果部门设置太多，不仅相应的办公等成本多，而且部门之间的协调成本也会比较多，因此人口小县通过大部制改革，可以轻松又有效地减少财政供养压力。
比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。
因此，推进人口小县“瘦身强体”，能够在一定程度上促进行政资源与人口分布的协调和配置，降低财政负担。通过机构大部制改革，机构数量变少，相应的开支也会减少，同时能打破之前部门利益藩篱，减少沟通和制度成本。
今年1月，娄烦县委组织部发布2022年工作总结之机构改革篇指出，从职能、机构、编制、经费保障等方面对全县涉改60个事业单位做全面优化，推进职责任务相近的机构跨部门整合，调整优化规模小、功能萎缩、分散重复设置的事业单位，提升事业单位整体服务保障效能。圆满完成53个涉改单位挂牌工作，整合撤并33个单位，精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。
另一方面，县级行政区“瘦身”有多种方式，那对这些人口小县来说，为何不通过县县合并来实现瘦身？这是因为，县和县合并的复杂性、风险和阻力要大很多。
牛凤瑞认为，县和县的合并需要慎之又慎，比如两县合并后，其中一个县城降格为镇，人口会急剧下降，这里涉及到利益的重构问题非常复杂。
华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓此前在接受第一财经采访时表示，县跟县往往风俗差异较大，而且很多县的历史往往绵延数百年，县内部的文化认同较深。县县合并要非常谨慎，相比并县，能够最终靠其他方式来实现瘦身，比如通过大部制改革实现部门和部门合并，减少机构和人员编制数量，降低行政成本和财政负担。
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